拒絕污泥污染的權利——一場(chǎng)健康與利益的法律之戰

美國污泥的海洋棄置被禁止，是環(huán)境抗爭事件引發(fā)的結果，盡管實(shí)際上這些污染事件可能與污泥無(wú)關(guān)。這讓我們注意到環(huán)境事件的一個(gè)重要特點(diǎn)：舉證和認證問(wèn)題。

 

1993年美國EPA頒布實(shí)施的規范污泥處理處置的503法規（CFR 40 Part 503）至今已近二十年，在這二十年中，因污泥造成污染引發(fā)的抗爭事件不斷，對污泥土地利用的反對聲浪此起彼伏，對簿公堂的案例也屢見(jiàn)不鮮，但非常值得注意的是，反對者無(wú)論是個(gè)人還是機構，至今鮮有勝訴。

 

研究污泥的污染性質(zhì)，所關(guān)注的就是污泥對人、對環(huán)境是否安全的問(wèn)題。在這方面，污泥訴訟案是此類(lèi)問(wèn)題暴露最集中的地方。

 

加州克恩縣禁止洛杉磯市污泥傾倒案（Kern County Biosolids Ban）是一個(gè)非常有代表性的案例。該案自2006年起在各級法院進(jìn)進(jìn)出出達5年之久，至今尚未最終定案。這是一起由地方政府政令引發(fā)的環(huán)境維權事件，被告是政府（克恩縣），原告也是政府——洛杉磯市政當局。這場(chǎng)精彩的法律對局，反映了美國體制下環(huán)境政策可能帶來(lái)的一個(gè)無(wú)解困局。

 

 

 

一、污泥官司的進(jìn)程

 

克恩縣是位于加州洛杉磯市北部的一個(gè)縣。2006年7月6日克恩縣政府在一位本地參議員的支持下搞了一場(chǎng)公民投票，以確定是否應禁止洛杉磯市每天將500-600噸的污泥“傾倒”在克恩縣的農場(chǎng)土地上進(jìn)行所謂 “處置”。投票結果是83.24%的居民贊成頒布禁令。于是縣政府宣布，給予洛杉磯市9個(gè)月緩沖期，2007年4月21日前徹底結束向克恩縣農場(chǎng)傾倒。

 

洛杉磯市政當局于2006年8月向加州中區地方法院（U.S. District Court for the Central District of California）提起訴訟，要求撤銷(xiāo)克恩縣的禁令。2006年11月20日法官裁定，原告洛杉磯當局在執行平等保護原則、確保被告不受不可修補的污染傷害方面有欠缺，而被告克恩縣當局的禁令違反了加州自由貿易法和存在行政越權嫌疑；克恩縣禁令在2007年9月7日前擱置執行，在此期間原告洛杉磯市應完善其在環(huán)境保護方面的責任。

 

裁定下來(lái)后，雙方均上訴。2007年8月9日地方法院對上訴雙方還是采取了各打五十大板的政策：原告洛杉磯市的三點(diǎn)請求中，對被告“違反了加州集成廢棄物管理條例” 、“違反自由貿易法”予以支持，對被告“違反加州憲法所規定的警察權”予以駁回。被告提出的三點(diǎn)請求中，對被告行動(dòng)屬于“平等保護”予以支持，對被告行動(dòng)沒(méi)有 “違反自由貿易法”、“免受加州集成廢棄物管理條例管轄”予以駁回。

 

官司于是上訴到美國第九巡回上訴法院（Ninth U.S. Circuit Court of Appeals）。2009年9月9日法官作出了有利于克恩縣的裁定，克恩縣可以執行其禁令。

 

洛杉磯市將官司打到了美國最高法院（Supreme Court），但最高法院拒絕受理，2010年案子被發(fā)回到加州中區地方法院重審。地方法院法官宣布撤銷(xiāo)立案。

 

高法拒絕聽(tīng)案、地方法院撤案，意味著(zhù)地方法院的擱置令失效，克恩縣獲得了暫時(shí)勝利。2011年1月克恩縣宣布給予洛杉磯市6個(gè)月的展期，禁令將于2011年10月生效。

 

當然，洛杉磯市不能就此服輸。2011年1月26日官司打到了圖萊里高級法院(Tulare County Superior Court)。6月8日，法官做出了有利于洛杉磯市的裁定：再次擱置克恩縣的禁令實(shí)施，理由是“克恩縣禁令一旦實(shí)施，對洛杉磯市將產(chǎn)生嚴重傷害。洛杉磯由于不能將這些人類(lèi)和工業(yè)廢物播撒在克恩縣農場(chǎng)而產(chǎn)生的費用，可能遠比所意料中的蒼蠅、臭氣和地下水滲漏可能產(chǎn)生的危害要大”。

 

于是克恩縣決定到加州弗雷斯諾的第五區上訴法院（5th District Court of Appeal）提起上訴。

 

……

 

目前這一訴訟還在進(jìn)行中。與此同時(shí)，洛杉磯市繼續向克恩縣每天輸送數百?lài)嵨勰唷?/span>

 

 

 

二、污泥處置現狀

 

克恩縣是加州最大的農業(yè)縣。1994年開(kāi)始，洛杉磯市就與克恩縣的一個(gè)農場(chǎng)（Green Acres）達成協(xié)議，將污泥運運往該農場(chǎng)進(jìn)行土地利用。農場(chǎng)位于克恩縣首府Bakersfield西南15英里，距洛杉磯市120英里，有大約4688英畝土地，分為54個(gè)地塊，種植各種谷物、草料供應周邊的飼養業(yè)。2000年洛杉磯市政府花費963萬(wàn)美元買(mǎi)下了瀕臨倒閉的農場(chǎng)產(chǎn)權，此外還投資400多萬(wàn)美元完善周邊道路的配套。

 

克恩縣在此次禁令前，已兩次發(fā)布政令要求洛杉磯當局改善其污泥處置狀況。一是1998年要求污泥質(zhì)量必須符合503法規的A和B級指標，二是1999年要求自2003年起只能施用A級污泥。因不斷提升的處置要求，洛杉磯當局還投資了1500萬(wàn)美元用于擴大污水廠(chǎng)內污泥的處理設施。

 

洛杉磯市有四個(gè)污水處理廠(chǎng)，到克恩縣農場(chǎng)處置的是其中兩個(gè)污水廠(chǎng)的污泥，即Hyperion 和Terminal Island。位于太平洋岸邊的Hyperion是世界上最大、最現代化的污水處理廠(chǎng)之一，水處理能力每天170萬(wàn)立方米，服務(wù)人口270萬(wàn)。它每天產(chǎn)生大約620 噸、經(jīng)厭氧消化、含固率在30%左右的污泥，Terminal Island 廠(chǎng)則只有大約35噸。這些污泥的75%即約515噸需要在Green Acres農場(chǎng)處置。剩下的部分堆肥、部分深井注射填埋。土地處置量設計為每年20萬(wàn)噸，實(shí)際約19萬(wàn)噸左右。

 

Green Acres農場(chǎng)的土地處置方式，是根據農業(yè)播種計劃，卡車(chē)將污泥卸載在指定的地塊，用機械攤鋪，之后采用碟式犁鏵設備在三小時(shí)內將污泥混入25-30厘米深度的土壤中。兩個(gè)月后用大約2-3周時(shí)間完成新的播種。

 

Green Acres農場(chǎng)的農業(yè)種植部分是委托專(zhuān)業(yè)種植公司（R&G Fanucchi, Inc.）進(jìn)行的，該公司每年從洛杉磯當局支取大約230萬(wàn)美元作為費用和報酬。

 

污泥的運輸是一家專(zhuān)業(yè)運輸公司（Sierra Transportation, Inc.）完成的，每年費用大約270萬(wàn)美元。

 

污泥的處置也是由專(zhuān)業(yè)的污泥處置商（Responsible Biosolids Management, Inc. “RBM”) 負責的。該公司負責尋找土地資源，具體實(shí)施、記錄和監督污泥的運輸、施用，每年從洛杉磯市政當局支取大約630-660萬(wàn)美元的處置費。

 

從總體上說(shuō)，洛杉磯當局污泥處置的年計劃費用約1537萬(wàn)美元（10/11年度），實(shí)際為Green Acres農場(chǎng)處置所花的費用（含運費和農業(yè)種植成本）約1160萬(wàn)美元，單噸處置費在58-61美元/噸之間。

 

洛杉磯當局強烈反對克恩縣禁令的原因在于，如果不能在克恩縣的農場(chǎng)處置，它將失去一個(gè)廉價(jià)的處置點(diǎn)，必須將污泥運到亞利桑那州的填埋場(chǎng)或農場(chǎng)，屆時(shí)其處置費用與目前相比將大幅上漲，年增700萬(wàn)美元以上。

 

 

 

 

 

三、分析討論

 

 

 

1、克恩縣農場(chǎng)為什么對洛杉磯如此重要？

 

這一點(diǎn)也許可以從洛杉磯污水污泥處理的歷史找到答案。

 

洛杉磯的污水廠(chǎng)首建于1894年。自該年起到1925年，污泥就在近岸海水中棄置，也即今日污水廠(chǎng)的位置。由于海水污染嚴重，1950年在該地建成了第一座二級處理廠(chǎng)，并采用厭氧消化獲得能源，對污泥進(jìn)行熱干化，產(chǎn)品作為肥料使用。由于城市人口急劇膨脹，熱干化被棄用，全部厭氧處理后的污泥都通過(guò)一根1957年修建的11公里排海管直接排入了海灣。每天大約400噸、30年持之以恒的污泥排海，使得Santa Monica海灣海底生物基本絕跡或產(chǎn)生古怪變異，海水質(zhì)量受到嚴重影響。1980年有動(dòng)議停止污泥排海，但實(shí)際到了1987年底才最終實(shí)施。

 

1990-1998年間，洛杉磯市投資了16億美元更新其污水設施，這項雄心勃勃的計劃使之與巴拿馬運河、胡佛大壩、金門(mén)大橋可以相提并論，位列美國二十世紀十大最佳公共工程之一。它采用了9個(gè)單元的純氧曝氣二級處理，為此配套了一個(gè)每天750噸氧氣的空氣分離裝置；建成了一個(gè)龐大的厭氧消化設施，共擁有38座消化池，總池容30萬(wàn)立方米，每天所產(chǎn)沼氣22.6萬(wàn)立方米被送往毗鄰的電廠(chǎng)發(fā)電，以交換每千瓦僅3.5美分（相當于0.20元人民幣）的超低價(jià)用電權；它擁有世界上第一個(gè)液體Redox沼氣脫硫設施；第一個(gè)安裝了9臺世界上最大的離心脫水機；世界最長(cháng)的沼氣輸送管線(xiàn)系統；世界上數量最多的臭氣處理裝置……

 

這樣一個(gè)號稱(chēng)世界最先進(jìn)、最成功的污水處理廠(chǎng)，在污泥處理方面自然也不乏大的手筆，不過(guò)，與前面污水設施的輝煌相比，污泥卻是一個(gè)不折不扣的敗筆，它讓市政當局嘗盡了苦頭，多名官員因此被免職。投巨資建設的污泥處理設施先后都因高昂的運行和維護成本而被廢棄，其中包括著(zhù)名的能源回收系統（Hyperion Energy Recovery System, HERS）。

 

HERS系統的核心是采用Carver-Greenfield專(zhuān)利工藝，利用熱油介質(zhì)進(jìn)行多效蒸發(fā)，對污泥實(shí)現脫水干化。所得到的高熱值污泥燃料以流化床氣化多級燃燒系統焚燒，產(chǎn)生蒸汽發(fā)電。Hyperion項目是80年代該技術(shù)推廣中的第一個(gè)工業(yè)化項目，美國環(huán)保署曾對該技術(shù)寄予厚望。項目1980年啟動(dòng)，計劃于1985年7月建成，但實(shí)際到了1988年項目仍未能正常運行，期間發(fā)生過(guò)各種各樣的問(wèn)題包括火災，設計修改多達2000處，到最后連設計師自己都承認不知道在迷宮般的現場(chǎng)到底從何著(zhù)手工作了。項目啟動(dòng)時(shí)預計的直接工程費為1200萬(wàn)美元，但到了1988年初已實(shí)際花去洛杉磯市政當局1.55億美元，還不算聘請了無(wú)數個(gè)工程公司的顧問(wèn)費以及工程脫期所導致的罰款。這些費用加起來(lái)，洛杉磯納稅人面對的是一個(gè)3.5~4.0億美元的賬單。

 

根據1995年EPA發(fā)表的一份調研報告，1993年7月該項目實(shí)際處理污泥能力在每天230-240噸，七月份得到的污泥干粉總量840噸，這就是說(shuō)實(shí)際處理量每天只有不到100噸，不到設計值的1/4。由于干燥能力嚴重不足，為此新投入了兩臺蒸汽干燥機。蒸汽熱干化事實(shí)上取代了運行嚴重不良的CG工藝，維持著(zhù)污泥焚燒系統（Sludge Combustion Facility, SCF）的運轉。90年代中，隨著(zhù)神奇而廉價(jià)的土地處置之門(mén)被503法規打開(kāi)，花費天文數字巨資的HERS設施也被徹底停用(1996年僅處理了196噸濕泥)。

 

對洛杉磯市政當局來(lái)說(shuō)，從1980年開(kāi)建污泥處理設施以來(lái)，它在污泥處置方面的真正有效資產(chǎn)除了厭氧消化，就只有2000年買(mǎi)下的Green Acres農場(chǎng)。

 

當局的報告對1995年以后的污泥處置給予了極為積極的評價(jià)：與HERS處置時(shí)代相比，洛杉磯當局在污泥處置方面的支出每年節省了1220萬(wàn)美元！

 

回顧以上歷史，不難理解，洛杉磯當局為何對克恩縣農場(chǎng)處置如此重視，并不惜一切代價(jià)力圖阻擊禁令的實(shí)施了。

 

 

 

2、環(huán)境訴訟的依據——事實(shí)傷害還是潛在傷害？

 

這起訴訟的一個(gè)特點(diǎn)是，被告克恩縣是在沒(méi)有可證實(shí)的、已受到環(huán)境傷害的證據時(shí)就頒布禁令的，從而在證據鏈上處于被動(dòng)地位。

 

由于該農場(chǎng)所在地區的地下水位非常低，土壤為特殊基質(zhì)，因此地下水沒(méi)有被污染。農場(chǎng)附近甚至沒(méi)有其它農戶(hù)和住宅，因此也沒(méi)有人畜因污泥患病死亡的報道。

 

克恩縣提出的訴求是兩個(gè)：1）要保衛該縣農產(chǎn)品的商譽(yù)，不希望該縣土地因與污泥處置相關(guān)而受到市場(chǎng)的歧視。2）（通過(guò)康奈爾大學(xué)專(zhuān)家證言）污泥的環(huán)境影響有未知因素，503法規制訂的科學(xué)性本身存在疑問(wèn)，因此盡管沒(méi)有污泥現在就造成傷害的證據，但不一定未來(lái)對公眾健康沒(méi)有威脅。

 

法庭認為，美國科學(xué)院（National Academy of Sciences NAS）組成的專(zhuān)家組2003年已對503法規進(jìn)行了環(huán)境安全評估并做出結論：“未見(jiàn)已記錄在案的證據能夠證實(shí)503法規未能保護公眾的健康”。這句話(huà)是目前有關(guān)503法規訴訟案中最常被引用的結論之一。既然克恩縣不能舉證公眾健康被傷害的事實(shí)，那么法庭就無(wú)法支持其“污泥可能造成潛在危害”的說(shuō)法。

 

這是環(huán)境訴訟遇到的最典型問(wèn)題之一：潛在傷害無(wú)效，只有事實(shí)傷害有效，而且事實(shí)傷害的舉證是受害者的責任，但這種責任又因舉證資格而難以完成。

 

 

 

3、舉證與證人資格問(wèn)題

 

2006年11月20日地方法院的裁定說(shuō)：“克恩縣方面的證人之一Frantz的證言無(wú)法采信，因為作為克恩縣的一名農民，無(wú)法證實(shí)自己如何可能成為污泥效果方面的專(zhuān)家，其證言本質(zhì)上并非基于他個(gè)人的知識，而更多是他的擔憂(yōu)和相信。……盡管科學(xué)研究證實(shí)污泥有潛在風(fēng)險，但由于缺少Frantz的證詞而沒(méi)有了基礎。……同樣，另一名證人Beck也無(wú)法解釋他作為專(zhuān)家的資格問(wèn)題”。

 

原告洛杉磯市在證人方面則有著(zhù)完全不同的超豪華陣容。他們邀請的專(zhuān)家是全美污泥土地利用方面的頂尖人物，加起來(lái)有著(zhù)上千篇相關(guān)的學(xué)術(shù)論文和上百部學(xué)術(shù)專(zhuān)著(zhù)。

 

不過(guò)，值得指出的是，這些專(zhuān)家（土壤學(xué)家Albert Page、土壤和水環(huán)境學(xué)家Charles Gerba、土壤和水環(huán)境學(xué)家Ian Pepper）事實(shí)上是503法規的制定者、受益者和維護者，美國環(huán)保署自七十年代始就花費大量資金資助污泥土地利用項目的研究，在503法規頒布之后更是成立了專(zhuān)門(mén)機構應對各種反對的聲音，該部門(mén)的一個(gè)基本做法就是資助大學(xué)和研究機構，為503法規“保駕護航”。

 

“受害人”要承擔受到實(shí)際傷害的舉證，但非從事專(zhuān)業(yè)活動(dòng)的受害人本身不能作為合格證人，合格的從事專(zhuān)業(yè)活動(dòng)且擁有知識的證人又由于其專(zhuān)業(yè)活動(dòng)本身與提供不利證言存在利益沖突（被取消研究資助），這就是二十年來(lái)美國污泥傷害訴訟案中最典型的問(wèn)題之一。

 

 

 

4、訴訟的實(shí)質(zhì)內容與形式

 

環(huán)境訴訟辯論的核心本應是環(huán)境問(wèn)題的存在與否，以及它對健康帶來(lái)的損害、風(fēng)險與程度。但在實(shí)際案例中，這類(lèi)實(shí)質(zhì)性的內容只占很小的篇幅，它們大多被資格、管轄權、援用判例等法律形式和技巧方面的較量所取代。

 

本訴訟案中，圍繞克恩縣是否越權行使了警察職能，判詞之長(cháng)，推理之細密復雜，看了令人眼花繚亂，嘆為觀(guān)止。

 

總體來(lái)說(shuō)，克恩縣禁止污泥傾倒案給人的印象是，無(wú)論借助行政工具還是法律工具，在美國環(huán)境維權都不是一件簡(jiǎn)單的事情，背后有太多的利益和影響在起作用。

 

 

 

 

 

四、結語(yǔ)

 

加州克恩縣采取公民投票的形式發(fā)布禁令條例，阻止具有潛在污染威脅的洛杉磯污泥在本縣農場(chǎng)處置，是一起典型的集體維權事件。這次維權的結果，使克恩縣背上了沉重的經(jīng)濟負擔?？硕骺h到2008年4月為止已花費了20萬(wàn)美元律師費，在后面的維權行動(dòng)中還被要求預留362000美元來(lái)保衛條例。不難想象，一起環(huán)境方面的集體維權尚且如此，個(gè)人維權又當如何？

 

在本案中，克恩縣應該說(shuō)是環(huán)境污染的“受害者”一方，但全部勝算要素（法律、資金、專(zhuān)家、證人、時(shí)間）幾乎都在“施害者”一側。

 

此案的真實(shí)焦點(diǎn)其實(shí)是503法規的合理性問(wèn)題。這部美國環(huán)保歷史上最具爭議性的法律，它的內容存在諸多不合理性，其出臺的背景和內幕長(cháng)期以來(lái)受到廣泛質(zhì)疑。

 

個(gè)發(fā)人深省的問(wèn)題來(lái)自圖萊里高級法院的判詞：“克恩縣禁令一旦實(shí)施，對洛杉磯市將產(chǎn)生嚴重傷害。洛杉磯由于不能將這些人類(lèi)和工業(yè)廢物播撒在克恩縣農場(chǎng)而產(chǎn)生的費用，可能遠比所意料中的蒼蠅、臭氣和地下水滲漏可能產(chǎn)生的危害要大”。當地報紙對此的評論是：看來(lái)洛杉磯的經(jīng)濟利益要比克恩縣民眾的健康受到威脅更重要。要命的是克恩縣的民眾沒(méi)有權利避免這一潛在威脅最終變?yōu)楝F實(shí)。

 

環(huán)境維權困難、昂貴、漫漫無(wú)期且無(wú)效，這就難怪一般民眾的選擇只有非理性的NIMBY主義了（Not in My Back Yard不要在我家后院，亦譯“鄰避效應”）。